Максим Черненок: «Мы и город: что и как будем строить? Градостроительный закон и его влияние на общественную жизнь»

Процесс обсуждения и принятия Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности", пожалуй, впервые привлек внимание широкой общественности к проблемам градостроительства. Этот закон прямо или косвенно затрагивает интересы строительной отрасли и ее потенциальных инвесторов, сферу жилищно-коммунального хозяйства, архитектурной и риелторской деятельности, природоохранных и земельных отношений, вопросы историко-культурного наследия, а также иные сферы общественной жизни.

Сторонники принятия закона называют его революционным, историческим и возлагают на него большие надежды. По их мнению, его реализация на практике сможет удешевить возведение нового жилья. Противники же закона называют его лоббистским и направленным на ограничение прав граждан в сфере застройки территорий. Они утверждают, что он уничтожит лицо наших городов.

Прокомментировать ситуацию согласился кандидат юридических наук, руководитель проекта строительства жилого комплекса "Стрелецкая набережная" Максим Черненок.

- По моему мнению, ни один из вышеперечисленных прогнозов не оправдается. То, что строительную сферу нужно реформировать, в настоящее время никто не оспаривает. Но спешка, в которой принимался градостроительный закон, изначально несколько настораживала. Так, принятие закона существенно сужает компетенцию природоохранных органов, органов санитарного и эпидемиологического благополучия населения, охраны труда, энергосбережения и пожарной безопасности в сфере градостроительства.

Такая мера, конечно же, приведет к сокращению коррупционных затрат застройщиков и сокращению времени подготовки к строительству и принятия объекта в эксплуатацию. Ведь известна аксиома: чем быстрее дом будет построен и сдан в эксплуатацию, тем дешевле будет его себестоимость. Но повлияет ли это на продажную цену квадратного метра нового жилья?

К сожалению, в нашей стране вопрос дерегуляции бизнеса, как правило, поднимается в период экономических проблем. Отечественная строительная отрасль, в отличие от металлургической, химической промышленности и сельского хозяйства, ориентирована исключительно на внутренний рынок и, вследствие низкой платежеспособности населения и отсутствия широкого ипотечного кредитования, до сих пор находится в кризисном состоянии. Это признают и руководители нашего государства. Рентабельность большинства строительных проектов на сегодняшний день минимальна, а некоторые незавершенные проекты могут стать в итоге убыточными для застройщиков (хотя многие граждане и должностные лица до сих пор убеждены в сверхприбыльности строительной деятельности). Государственные программы стимулирования строительства жилья, которые были реализованы в 2009 и 2010 годах, вследствие недостаточности их финансирования и непрозрачности реализации оказались неэффективными.

Суммы, которые предусмотрены на поддержку строительной отрасли в бюджете на 2011 год, выглядят вообще смешными. Поэтому снижение контроля государственных органов в строительной сфере на сегодняшний день является единственным действенным механизмом помощи застройщикам со стороны государства, и при этом не требующим дополнительных бюджетных затрат. Но вышеперечисленные меры не повлияют на стоимость жилья для покупателей.

В течение последних трех лет стоимость жилья в гривенном эквиваленте практически не изменилась, а в крупных городах даже уменьшилась. При этом затраты застройщиков существенно возросли (так, средняя стоимость строительных материалов только в 2010 году выросла на 18,3%). Поэтому инфляция, растущие цены на энергоносители и стройматериалы сведут на нет процесс удешевления. Свою лепту в удорожание генподрядных работ внесет и новый Налоговый кодекс, так как многие субподрядные работы выполняли физические лица - предприниматели, чьи услуги по новому законодательству запрещено относить на валовые затраты. Да еще и не ясно, какие механизмы, регулирующие процесс оформления разрешительной документации, могут быть предложены в подзаконных нормативных актах Кабинета министров, отсылочные нормы на которые содержатся в законе.

Однако не стоит сомневаться, что, как только строительная отрасль станет высокорентабельной, она снова начнет привлекать внимание многих органов исполнительной власти. А поводом для усиления контроля за строителями станет какая-нибудь резонансная вырубка зеленых насаждений для целей строительства или пожар в новострое с человеческими жертвами.

Поэтому, как мне кажется, в процессе реформирования градостроительного законодательства целесообразнее решать не столько тактические задачи поддержки застройщиков на период экономического кризиса, а необходимо кодифицировать градостроительное законодательство, с целью установления прозрачных, единообразных и неизменных правил ведения строительного бизнеса на протяжении длительного времени. Наличие вышеуказанных правил снизило бы риски застройщиков, а значит, они смогли бы закладывать в своих проектах нормальную рентабельность.

Только такие меры могут принести в строительную отрасль необходимые инвестиции, в том числе и иностранные. А это отобразится на увеличении количества вводимого в эксплуатацию жилья и уменьшении его цены.

***

Второй вопрос, который вполне обоснованно волнует общественность, - это влияние дерегуляции строительной деятельности на жизнь наших городов. По мнению противников закона, его принятие позволяет ставить забор и рыть котлован без всяких согласований с жильцами прилегающих домов, историками и экологами. Однако его анализ не дает оснований таким утверждениям.

До принятия закона каждый значимый проект застройки города обязательно должен был выноситься на общественные слушания. Прислушивались ли застройщики к мнению горожан, размещая свои объекты во дворах жилых домов и скверах, или фальсифицировали слушания, привозя на них оплаченных студентов и безработных, - это уже другой вопрос.

Но как бы то ни было, в годы бурного строительства общественность спасла немало городских территорий от незаконной застройки. Правда, и лиц, заинтересованных нагреть руки на срыве стройки и противостоянии жильцов и застройщиков, тоже было немало (такие примеры, к сожалению, имели место и в Чернигове).

Кажется новый закон вполне компромиссно подошел к проблеме учета интересов общественности и застройщиков. Так, ст. 21 устанавливается обязательное проведение общественных слушаний на этапе утверждения генпланов населенных пунктов, планов зонирования территорий и детальных планов территорий. Поскольку строительство теперь будет вестись строго на основании градостроительной документации и зонирования, которые предварительно проходят через общественные слушания, это автоматически гарантирует защиту интересов граждан.

Положительно следует оценить и норму п. 9 ст. 17 закона, которая предусматривает возможность внесения изменений в генплан не чаще одного раза в пять лет. То есть, один раз на несколько лет горожане решают, что на этой территории можно вести высотное жилое строительство, а на другой только малоэтажное, на этом месте предполагается строительство торгово-офисного центра, а в другом промышленное предприятие, а вот там вообще ничего строить нельзя, поскольку это - территория историко-культурного заповедника или парковая зона.

Кроме того, согласно закону (п. 12 ст. 17) проекты генеральных планов городов подлежат экспертизе. Поэтому при их подготовке обязательно будут учитываться заключения экологов, историков, археологов, санитарных врачей и других специалистов.

Также положительно мы оцениваем норму (п. 11 ст. 17 закона), которая закрепляет доступность материалов генерального плана путем его размещения на веб-сайтах органов местного самоуправления и в местных периодических печатных средствах массовой информации. Так, по крайней мере, у застройщиков будут вполне ясные правила игры, а у общественности - возможность проверить соответствие нового строительства или реконструкции генеральному плану.

Вместе с тем вызывает недоумение спрятанная в толще закона норма, на основании которой застройщики, получившие разрешение на строительные работы, смогут удалять зеленые насаждения в пределах строительной площадки без каких-либо дополнительных разрешительных документов (ч. 2 п. 2 ст. 37).

До вступления в силу закона для этого требовался ордер, который выдавался исполнительными органами местного совета. Но прежде чем получить ордер, заявитель обязан был оплатить восстановительную стоимость зеленых насаждений. Закон же позволяет застройщику экономить время и деньги в случае необходимости удаления зеленых насаждений. У него будут отсутствовать стимулы сохранения или восстановления зеленых насаждений в пределах строительной площадки. А наши новострои будут напоминать индустриальные пейзажи.

***

Что же касательно перспективы градостроительного закона, то, по моему мнению, он будет действовать некоторое время, продолжительность которого будет зависеть от экономической ситуации в стране, и должен утратить силу с принятием градостроительного кодекса, разработкой которого нужно заниматься уже сегодня.

Некоторые его нормы несомненно покажут свою эффективность, некоторые не пройдут проверку временем. Но следует помнить, что в нашей стране правят не законы, а инструкции, положения, разъяснения, рекомендации и т.д., которые якобы принимаются на основе законов, а на самом деле устанавливают правила, выгодные конкретным чиновникам.

Интервью газете "Взгляд" №16 (201) 2011 год.